落地求實效 創(chuàng)新不走樣

　　政策細(xì)化，須守哪些原則

　　基層在根據(jù)中央大政方針制定適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的政策細(xì)則、實施方案時，應(yīng)該遵循哪些原則、避免哪些誤區(qū)?如何讓基層政策既接“天線”又接“地氣”?基層政策怎樣才能更好發(fā)揮作用?記者日前采訪了多地的基層政策制定者、執(zhí)行者及專家學(xué)者。

　　把好方向：吃透政策，立足實際

　　在推進(jìn)農(nóng)民股份合作、賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革中，中央制定了大政方針，可具體改革涉及“清產(chǎn)核資、成員界定、折股量化和成立主體”等環(huán)節(jié)。安徽省宣城市旌德縣在改革中，創(chuàng)新出臺了不少基層政策。

　　“村集體資產(chǎn)折股量化之后，如何能像滾雪球一樣壯大村集體經(jīng)濟(jì)，讓村民能拿到更多分紅，是改革的關(guān)鍵。”旌德縣農(nóng)委主任畢劍勇說，這涉及村集體經(jīng)濟(jì)如何經(jīng)營的問題，難點(diǎn)在于既要賺得多，又要風(fēng)險小。

　　為此，旌德縣在細(xì)化政策中規(guī)定，村集體經(jīng)濟(jì)組織可以入股市場主體，但不能直接參與市場投資經(jīng)營。畢劍勇解釋：“比如村里的茶園、山場，村集體可以用簡單發(fā)包、租賃、入股等形式，交給其他公司來盤活、經(jīng)營，但不能自己干。”

　　為什么要作出限制性規(guī)定?畢劍勇說，這條基層政策有很強(qiáng)的現(xiàn)實針對性：一是避免吃大鍋飯，村集體經(jīng)營村集體資產(chǎn)，聽起來沒問題，可賺了錢算誰的?當(dāng)然是村集體的，可多數(shù)情況下是村干部在干活，賺錢后卻是平均主義，積極性如何調(diào)動?二是村集體經(jīng)營人才、管理經(jīng)驗不足，面對激烈的市場競爭，經(jīng)營村集體資產(chǎn)虧了本，算誰的?

　　現(xiàn)在按縣里規(guī)定，村集體經(jīng)濟(jì)組織不參與具體經(jīng)營，而是通過招商、吸收能人等，以“保底+提成分紅”等方式，入股市場主體，同時負(fù)責(zé)對相關(guān)市場主體的經(jīng)營活動進(jìn)行監(jiān)督。“這樣就降低了風(fēng)險，避免改革‘把村集體經(jīng)濟(jì)改垮了、改小了、改沒了’的情況出現(xiàn)。”畢劍勇說。

　　“看似是對村集體行為的限制，其實是把準(zhǔn)了中央改革政策的要求，最大限度維護(hù)村集體利益。”畢劍勇認(rèn)為，地方配套政策的出臺，要立足地方，更要圍繞中央，要在遵循政策精神、方向的基礎(chǔ)上，讓原則性的規(guī)定更細(xì)化。

　　定好內(nèi)容：集思廣益，因地制宜

　　基層在制定政策時，任何具有地方特點(diǎn)的工作部署都必須以貫徹中央精神為前提，決不允許在貫徹執(zhí)行中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通。

　　安徽大學(xué)管理學(xué)院教授丁先存建議，基層在政策制定前，要認(rèn)真學(xué)習(xí)中央政策，吃透中央精神，大興調(diào)查研究之風(fēng)，深入基層傾聽、觀察、了解問題，才能清楚地明白基層問題的痛點(diǎn)，制定的政策才能更有針對性。

　　“基層制定政策要遵循必要性原則，基層最主要的工作是做好執(zhí)行，地方探索固然重要，但不是任何時候、任何領(lǐng)域都要配套政策。”丁先存說，要實事求是，如果按照上級政策的要求，能夠很好地達(dá)到執(zhí)行效果，就不要標(biāo)新立異，再做一些多余的配套，要把更多精力放在“讓政策更好落地生根”上。

　　中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員馬亮認(rèn)為，對于地方政府而言，把握政策的大方向并因地制宜抓好落實很重要，在考慮基層政策時需要注意政策目的是否合乎上級部門的意圖，政策手段是否合法合規(guī)和合情合理。

　　馬亮說，在推行基層政策時也需要及時和上級部門溝通，獲得其認(rèn)可和授權(quán)，避免貿(mào)然執(zhí)行而導(dǎo)致政策“走偏”。此外，基層政策立足于促進(jìn)當(dāng)?shù)匕l(fā)展，在推行時要集思廣益并傾聽民意，爭取群眾更多的支持。

　　遼寧省社科院副院長梁啟東認(rèn)為，基層政策就是要立足基層、植根百姓，只有帶著泥土的芬芳，才能有生機(jī)和活力，才能得到基層廣大干部的擁護(hù)，形成鼓勵基層改革創(chuàng)新的合力。

　　守好程序：于法有據(jù)，民主決策

　　安徽合肥市要求，市一級政府及其部門、縣一級政府出臺政策、規(guī)范性文件，須分別經(jīng)市、縣法制辦前置審查，縣一級政策經(jīng)審查、研究通過后須再報市法制辦備案審查，未經(jīng)審查及審查未通過的政策草案，不準(zhǔn)上會研究討論。合肥市政府法制辦副主任吳昌文說，“基層制定政策，要在起草過程中進(jìn)行全方位的法治把關(guān)，政策草案出臺后進(jìn)行多角度的法治‘體檢’，做到于法有據(jù)、注重程序。”

　　于法有據(jù)，就是制定的政策一定要符合相關(guān)法律法規(guī)，不能和上位法沖突。

　　合肥市某縣曾出臺文件，要求農(nóng)村拖拉機(jī)要強(qiáng)制購買機(jī)動車交通事故責(zé)任保險和第三者責(zé)任險。“縣里的動機(jī)是好的，主要考慮農(nóng)村拖拉機(jī)主的經(jīng)濟(jì)能力往往有限，一旦上路行駛發(fā)生交通事故，承擔(dān)責(zé)任的能力也比較低。”吳昌文說，“但出臺的政策卻違背了上位法——保險法、道路交通安全法的相關(guān)規(guī)定，拖拉機(jī)不屬于強(qiáng)制保險的機(jī)動車輛。這項政策規(guī)定最后被撤銷。”

　　“此外，不能為行政管理相對人增加義務(wù)。”吳昌文說，“比如國家的一項行政審批，規(guī)定了須符合兩個條件，地方在制定配套政策的時候就要在這兩個條件的框架下細(xì)化，不能人為多增加條件，否則就等同于以出臺地方政策的方式，對行政管理相對方增加了義務(wù)，這是不允許的。”

　　注重程序，就是政策制定出臺的全過程要嚴(yán)格按照相關(guān)法定程序進(jìn)行。

　　據(jù)介紹，合肥市法制辦在對政策出臺進(jìn)行前置審查及備案審查過程中，也會同時對程序性問題進(jìn)行審查，比如是否進(jìn)行了廣泛征求意見，是否進(jìn)行了調(diào)查論證等，政策制定過程中要求實體公正的同時，還需做到程序公正。(記者 孫 振 胡婧怡)